Los orígenes del control constitucional de las leyes en España

La primera vez que se pensó en el control sobre la constitucionalidad de las leyes en la Historia del constitucionalismo español vino de la mano del Proyecto federal de 1873. Como nunca se aprobó el Proyecto republicano quedó en nada, pero conviene, habida cuenta de la necesidad de encontrar referentes históricos sobre este capital y actual asunto, que conozcamos este modelo, que combinaba la intervención de uno de los poderes parlamentarios -el Senado- con el Tribunal Supremo, que parecía inspirarse en el sistema norteamericano.

El Senado del Proyecto federal se convertiría en la República federal en una cámara distinta a la que había sido según el modelo liberal español de bicameralismo muy moderado en un Estado centralista a ultranza. Debemos recordar que el Senado en las Constituciones del reinado de Isabel II constituía el instrumento que la Corona disponía para el control del supuesto radicalismo que pudiera darse en el Congreso de los Diputados, habida cuenta de que tenía las mismas competencias, pero, sobre todo, porque sus miembros eran elegidos por un sufragio censitario extremadamente restringido o por designación real. Este modelo se rescataría en la Constitución de la Restauración con senadores por derecho propio, senadores elegidos por corporaciones y senadores nombrados por la Corona.

Pues bien, el republicanismo federal español cambió sustancialmente el carácter de esta cámara. No tendría iniciativa legal, pero debía deliberar y decidir si una ley lesionaba derechos de la “personalidad humana”, los poderes de los organismos políticos, las facultades de la Federación o la propia Constitución. Si no encontraba lesión alguna la ley se promulgaba en toda la Nación. Es importante que la constitucionalidad de las leyes se vinculaba a la cuestión dogmática de la Constitución, es decir, a los derechos de los españoles, pero también a la orgánica del texto constitucional, y que era compleja, ya que estaríamos ante un sistema federal con distintos poderes y contrapesos, por lo que no parecía difícil que pudieran surgir litigios entre los mismos en cuestiones de competencias.

En caso de que el Senado encontrase reparos en una ley aprobada por el Congreso se debía nombrar una Comisión mixta que sometería su parecer al Congreso. Si después de examinada la ley, el Senado persistía en su acuerdo primero, la ley no podría promulgarse en ese año. Si el Congreso insistía al año siguiente, la ley se remitiría al poder ejecutivo para su promulgación. Pero si el ejecutivo hacia objeciones al Congreso volvía a intervenir el Senado, que si persistía en su primera opinión suspendía la promulgación de la ley en cuestión. Esta especie de veto se perdía en el tercer año porque el Presidente la promulgaría, y sería ley en toda la Federación.

Pero la preocupación por la constitucionalidad de las leyes iba más allá entre los republicanos españoles, ya que se establecía en el mismo artículo 70 del Título VIII sobre las facultades especiales del Senado, y que estamos desglosando, que sin embargo de todo lo estipulado, el poder judicial, representado por el Tribunal Supremo de la Federación, tendría la última facultad de declarar en su aplicación si la ley era o no constitucional. El Tribunal Supremo estaría formado por tres magistrados por cada Estado de la Federación, y estos magistrados miembros elegirían a su presidente. En todo caso, los magistrados del Tribunal Supremo podrían ser removidos por una Comisión compuesta a partes iguales por representantes del Congreso, del Senado, del Poder Ejecutivo y del mismo Tribunal Supremo.

Como decíamos al principio, el Proyecto de Constitución de 1929 en el final de la Dictadura de Primo de Rivera introdujo la cuestión el control constitucional de las leyes frente a su ausencia en la Constitución de 1876 de la Restauración canovista.

Sin lugar a dudas, la razón de esta inclusión debe entenderse en un contexto internacional, ya que en el período de entreguerras el control constitucional de las leyes adquirió una gran importancia, como se estableció en las Constituciones de Austria y Checoslovaquia de 1920, según el modelo concentrado, es decir, vinculado a una institución específica, como sería un Tribunal Constitucional.

Pero el modelo español de Primo de Rivera era, en todo caso, distinto, muy conservador, al vincularlo a una institución no existente antes en el constitucionalismo español, denominado Consejo del Reino, pero que, al concentrar funciones de los tres poderes propios de todo Estado, parecía una institución del Antiguo Régimen.

En el Proyecto de Primo de Rivera existía la posibilidad de plantear un “recurso de inconstitucionalidad de las leyes”, atribuido al Consejo del Reino. Pesto esta institución, como apuntábamos, tenía un sinfín de funciones, todas ellas de primerísima importancia en un Estado, y que los autores del Proyecto justificaban en aras de “la independencia y la armonía de todos los poderes”. Así pues, en primer lugar, el Consejo reunía competencias de un poder legislativo. En este sentido, se encargaba de tramitar las denuncias de los diputados sobre la gestión del Gobierno, podía reclamar que una ley aprobada por las Cortes se volviera a discutir y aconsejaba al rey a la hora de que éste decidiera sancionar o no una ley. Además, tenía funciones judiciales al proponer los nombramientos de los miembros del Tribunal Supremo. Podía juzgar a los ministros, consejeros del Reino y magistrados del Supremo, junto con la misión que aquí nos interesa sobre los recursos de inconstitucionalidad y de los de supuesta ilegalidad de leyes, así como de los procesos electorales. Pero, es más, por fin, tenía funciones ejecutivas porque intervenía en el nombramiento del presidente del Gobierno, había que consultarle sobre temas especialmente importantes, y podía proponer la disolución anticipada de las Cortes.

Otro aspecto, harto conservador de esta institución, tendría que ver con sus miembros, ya que pertenecían a la aristocracia, la Casa Real, la Iglesia, el Ejército, y a las altas jerarquías del Estado en una primera mitad, siendo la segunda mitad elegida por distintas corporaciones. En todo caso, a pesar de que, como decíamos, este Consejo entroncaba casi con el Antiguo Régimen tampoco iba muy descaminado en su composición si se compara la misma con la que tenía el Senado de la Restauración.