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Límites jurídicos del estado de alarma

El artículo 116  de la Constitución (C.E.) forma parte del Título V, denominado “De las relaciones entre el Gobierno y las Cortes Generales”, y delimita el derecho constitucional de excepción con tres estados de emergencia: estado de alarma, estado de excepción y estado de sitio; todos ellos en cuanto que responden a situaciones de grave anormalidad deben ser regulados por una ley orgánica; se establecen los órganos competentes para su declaración y, en su caso, prórroga; el procedimiento de adopción de decisiones, su forma, su contenido necesario (ámbito territorial, duración y efectos) y su plazo de vigencia máxima.

El precepto fija una serie de garantías comunes a los tres estados de emergencia para proteger al ordenamiento constitucional, de tal forma que durante su vigencia no se puede interrumpir el funcionamiento de las Cortes Generales, así como el de los demás poderes constitucionales del Estado; no se puede disolver el Congreso de los Diputados, quedando automáticamente convocadas las Cámaras si no estuvieran en periodo de sesiones, y asumiendo las competencias del Congreso de los Diputados su diputación permanente si estuviera disuelto o hubiera expirado su mandato. Además, su declaración no modifica el principio de responsabilidad del Gobierno y de sus agentes reconocidos en la Constitución y en las leyes.

En esta línea garantista el art. 55.1 C.E. dispone los derechos fundamentales susceptibles de ser suspendidos cuando se acuerde la declaración del estado de excepción o de sitio, el art. 117.5 C.E. remite a la ley la regulación del ejercicio de la jurisdicción militar en los supuestos de estado de sitio y el art. 169 C.E. prohíbe que se inicie la reforma constitucional durante la vigencia de alguno de los estados de emergencia.

En consecuencia, es fácil colegir que cuando el 14 de marzo de 2020 entró en vigor el Real Decreto 463/2020, que declaró el estado de alarma en nuestro país, en el ordenamiento jurídico se produjeron importantes consecuencias. Estas consecuencias las precisó la Sentencia del Tribunal Constitucional 83/2016, cuando reconoció el valor normativo del Real Decreto 1673/2010, de 4 de diciembre, por el que se declaró el Estado de Alarma para la normalización del servicio público esencial del transporte aéreo.

Explicó el Tribunal Constitucional que como la declaración de los estados de excepción se regula en el artículo 116 C.E. y en la LO 4/1981, de 1 de junio, de los estados de alarma, excepción y sitio (LOEAES), la decisión de declarar el estado de alarma es expresión de una competencia constitucional atribuida con carácter exclusivo al Gobierno en tanto órgano constitucional al que le corresponde, ex art. 97 C.E., la dirección política del Estado. Es decir, es una competencia atribuida al Gobierno en condición de órgano constitucional, no de órgano superior de la Administración, como ya había señalado el propio Tribunal en las SSTC 45/1990 y 196/1990, entre otras.

El Real Decreto 463/2020, pues, no se limita a constatar el presupuesto de hecho habilitante de la declaración, tiene un carácter normativo que establece el estatuto jurídico del estado que declara, de tal forma que dispone la legalidad aplicable durante su vigencia y es fuente de habilitación de disposiciones y actos administrativos. Dicho de otro modo, el Real Decreto se suma a la Constitución y a la Ley Orgánica 4/1981, e integra el sistema de fuentes del derecho de excepción, especialmente para el caso concreto que regula.

Expresado de otro modo, el Decreto del Consejo de Ministros al declarar el Estado de Alarma tiene un contenido normativo y unos efectos jurídicos que le convierten en una disposición con rango o valor de ley, de tal forma que está excluido del ámbito de fiscalización del orden jurisdiccional contencioso-administrativo (arts. 106 C.E. y 1 LJCA, a contrario sensu). Su natural fuerza expansiva determina también que todos los actos gubernativos y parlamentarios de declaración, autorización y prórroga del estado de alarma (y en su caso de emergencia y sitio, ex art. 116 C.E.) quedan sometidos únicamente al control jurisdiccional del Tribunal Constitucional. Lo que no excluye el control jurisdiccional por los tribunales ordinarios de los actos y disposiciones de inferior rango al legal que se dicten en su aplicación durante el estado de alarma, pues “los problemas relacionados con el sistema de fuentes sólo pueden abordarse partiendo del concreto contenido de la regulación recurrida” (STC 49/2008).

Además, como ya dispuso el Tribunal Constitucional en un Auto, los efectos del Estado de Alarma pueden implicar “excepciones o modificaciones temporales en la aplicabilidad de determinadas normas del ordenamiento vigente, incluidas determinadas disposiciones legales, que sin ser derogadas o modificadas sí pueden ver alterada su aplicabilidad ordinaria” (ATC 7/2012).

Otra figura jurídica esencial que ha utilizado el Gobierno es la del Real Decreto-ley previsto en el artículo 86 de la Constitución Española, para establecer medidas como el aislamiento de las personas, el teletrabajo, la flexibilidad empresarial y otras económicas y sociales (por ejemplo, los Reales Decretos Leyes 6, 7, 8, 9 y 10 de 2020). El Gobierno puede dictar normas con rango de Ley en los supuestos de extraordinaria y urgente necesidad, que son los llamados Decretos-Leyes, posibilidad que se configura como una excepción al procedimiento ordinario de elaboración de las leyes y que en consecuencia está sometida en cuanto a su ejercicio a la necesaria concurrencia de determinados requisitos que la legitiman.

Los requisitos del Decreto Ley están recogidos en la propia C.E.: a) que se dicte exclusivamente para afrontar una situación de extraordinaria y urgente necesidad (art. 86, núm. 1); b) que en ningún caso pueda afectar al ordenamiento de las instituciones básicas de Estado, a los derechos, deberes y libertades de los ciudadanos regulados en el Título I de la C. E., al régimen de las Comunidades Autónomas ni al Derecho electoral general (art. 86. núm. 1); y c) que sea sometido al Congreso de los Diputados para su debate y votación de totalidad, en el plazo de los treinta días siguientes a su promulgación, con objeto de que se resuelva por el mismo en cuanto a su convalidación o derogación (art. 86, núm. 2).

En una situación como la actual, extraordinaria y necesitada de decisiones urgentes, es evidente que concurren los requisitos necesarios para dictar los Decretos Leyes, sin perjuicio de los límites que se acaban de enunciar.

Por último, debemos analizar la idoneidad de la declaración del Estado de Alarma para limitar el derecho a la libertad de circulación del artículo 19 C.E., limitaciones especialmente contenidas en el art. 7 del Real Decreto 463/2020. Como el Estado de Alarma no tiene por objeto la suspensión sino la restricción de derechos fundamentales, podemos preguntarnos si hubiera sido más conforme a derecho imponer esas limitaciones mediante la declaración del estado de excepción. Recordemos que los estados de alarma, excepción y sitio son graduales, esto es, de menos a más, de tal forma que hay un salto cualitativo de uno a otro. Esta graduación hace razonable entender que el estado de alarma se configure para situaciones como la actual; y en efecto así es en el art. 4 b) de la LOEAES: crisis sanitarias, tales como epidemias y situaciones de contaminación graves.  

Excepción y sitio, por su parte, tienen por objeto el hacer frente a desestabilizaciones políticas que exijan para la vuelta a la normalidad sufrir fuertes pérdidas de los derechos, libertades y garantías. Según este criterio de afectación política con una epidemia no se da el hecho habilitante para la declaración del estado de excepción, lo que confirma el artículo 13.1 LOEAES: “Cuando el libre ejercicio de los derechos y libertades de los ciudadanos, el normal funcionamiento de las instituciones democráticas, el de los servicios públicos esenciales para la comunidad, o cualquier otro aspecto del orden público, resulten tan gravemente alterados que el ejercicio de las potestades ordinarias fuera insuficiente para restablecerlo y mantenerlo, el Gobierno, de acuerdo con el apartado 3 del art. 116 de la Constitución, podrá solicitar del Congreso de los Diputados autorización para declarar el estado de excepción”.   

De todo lo expuesto entendemos que varias son las conclusiones que pueden extraerse:  

Que los actos gubernamentales y parlamentarios de declaración, autorización y prórroga del Estado de Alarma, previsto en el art. 116 C.E., quedan sometidos únicamente, en razón de su condición de actos y disposiciones con fuerza o rango de ley, al control jurisdiccional del Tribunal Constitucional.  

Que las personas que se consideren afectadas deberán interponer recurso de amparo constitucional, previo agotamiento de la vía judicial ordinaria, contra los actos y disposiciones dictados en aplicación de los Reales Decretos si los estiman lesivos de derechos fundamentales o libertades públicas susceptibles de protección a través de este proceso constitucional, según lo dispuesto en el art. 55.2 de la Ley Orgánica 2/1979, de 3 de octubre, del Tribunal Constitucional.  

Y que, por último, el Gobierno ha utilizado los mecanismos jurídicos que le otorga la Constitución para hacer frente a situaciones de tan extrema gravedad como la actual.  

José Antonio García Regueiro, ha sido Letrado del Tribunal Constitucional. Ingresó por oposición en 1994 en el Cuerpo Superior de Letrados del Tribunal de Cuentas y también por oposición en 1990 en el Cuerpo Jurídico Militar.  

Ex Letrado del Tribunal Constitucional.