Obstáculos constitucionales a la reprobación parlamentaria de ministros y de otros altos cargos de la Administración General del Estado

Sin duda no serán las únicas medidas para tratar de acosar al Gobierno. También volverán a la vieja obsesión conservadora de limitar la independencia del Gobierno a la hora de formular nombramientos de los Ministerios como, por poner un ejemplo, una curiosa proposición de ley del Grupo Parlamentario Popular que pretende poner condiciones al nombramiento por parte del Gobierno del presidente del Centro de Investigaciones Sociológicas. Todo va en la misma dirección que es coartar al Gobierno en sus decisiones.

Antecedentes de las mociones de reprobación. Ninguna norma del ordenamiento vigente ha previsto la reprobación individual de los Ministros y de otros Altos Cargos de la Administración General del Estado. En cambio, la Constitución republicana de 1931 sí preveía el “voto de censura” contra el Gobierno o contra alguno de sus Ministros, pero no contra el Presidente (artículo 69).

Como la Constitución vigente no contempla otra moción de censura que la del Presidente del Gobierno, en la primera legislatura (1979-1982) no se suscitó su viabilidad y su acomodo al ordenamiento, pero en la doctrina empezó a debatirse su constitucionalidad sin que se llegara a conclusiones sólidas. En cambio, en la segunda legislatura (1982-1986) el Grupo Parlamentario de Alianza Popular sí presentó una moción de reprobación contra el Ministro de la Presidencia, Javier Moscoso, que no prosperó. Pero muchos años después, en la VIII legislatura, en 2007, sí prosperó la reprobación a la Ministra de Fomento, Magdalena Álvarez, en el Senado, donde el PSOE no tenía mayoría.

En realidad, todos los Grupos Parlamentarios han acudido a las mociones de reprobación de los Ministros y, cuando la mayoría gubernamental en alguna Cámara es muy exigua, incluso han logrado reprobar a algunos Ministros en la XII legislatura (2016-2019), tanto en el Congreso como en el Senado. Los reprobados fueron varios Ministros del Presidente Rajoy, pero también fue reprobada la Ministra de Justicia del Presidente Sánchez, Dolores Delgado.

La reprobación desde la perspectiva constitucional.

Empezando por la reprobación de los Ministros, la Constitución no sólo no lo prevé, sino que implícitamente no lo permite. En primer lugar, las mociones de reprobación, al pretender que el Presidente cese a un determinado Ministro, penetran en el área de facultades exclusivas del Presidente del Gobierno. El artículo 100 del texto constitucional establece que los miembros del Gobierno son nombrados y separados por el Rey “a propuesta de su Presidente”. Es una facultad personalísima de quien preside el Gobierno que no debe ser menoscabada por el Parlamento, porque la Constitución ha establecido los modos de relación del Gobierno y de las Cámaras y cada órgano posee su círculo de competencia que no debe ser rebasado. Una moción de reprobación es tan inconstitucional, por no respetar el círculo de competencias del Presidente, como si el Gobierno solicitara del Congreso la reprobación de un miembro de la Mesa. Ha de tenerse en cuenta que la permanencia de un Ministro en el Gobierno obedece a un juicio de valor y a un juicio de oportunidad del Presidente y ese juicio de valor y de oportunidad sólo corresponde a éste, en ningún caso a las Cortes.

Tampoco debemos olvidar que la fórmula constitucional que atribuye al Presidente del Gobierno la propuesta de nombramiento y cese de los miembros del Gobierno responde muy fielmente al principio de dirección presidencial o de canciller [uno de los tres principios de organización gubernamental que contiene la Constitución, como especifica la exposición de motivos de la Ley 50/1997, de 27 de noviembre, del Gobierno (en lo sucesivo, Ley del Gobierno)] y que cualquier intervención parlamentaria que condicione el juicio de valor y de oportunidad del Presidente viene a quebrantar el principio de dirección presidencial o de canciller.

Además de entrar en el círculo de competencias del Presidente del Gobierno, la reprobación de los Ministros y la subsiguiente petición de cese de los mismos rompe el principio de solidaridad gubernamental que establece el artículo 108 de la Constitución. Conforme a ésta, todos los miembros del Gobierno responden solidariamente, pero ese principio se quebraría si las Cortes pudieran decidir sobre la permanencia o el cese de los Ministros.

Adicionalmente, hay que recordar que en España la relación de confianza entre el Gobierno y el Parlamento gira en torno al Presidente, que es quien recibe y pierde la confianza del Congreso. Una petición de cese de un Ministro es un medio espurio de horadar la relación de confianza.

El argumento anterior nos lleva al punto de vista de las funciones de las Cortes Generales que establece la Constitución y ahí la conclusión es similar. En este punto hay que hacer referencia a dos circunstancias próximas, pero no iguales. Por una parte, el modo de quebrar la relación fiduciaria entablada entre el Congreso de los Diputados y el Presidente es la moción de censura o el no otorgamiento de la confianza si la plantea el Presidente. Por medio de estos dos procedimientos, el Congreso puede pedir el cese del Presidente, pero no puede pedir el cese de los restantes miembros del Gobierno. Y de otra parte, conforme al artículo 66.2, las Cortes controlan la acción del Gobierno, pero la función de control no es un medio para conseguir el cese (total o parcial) del Gobierno, sino que es un medio para valorar a éste de modo que, eventualmente, de esa valoración puede salir ulteriormente una moción de censura. Pero el control y la censura son procedimientos diferentes con fines diferentes.

En conclusión, la Constitución (a diferencia de la de 1931) no permite que el Parlamento solicite el cese de un Ministro, porque no tiene competencias para ello.

En cuanto a la petición de cese de los Altos Cargos de la Administración general del Estado (desde Secretario de Estado a Director General), debemos tener en cuenta que en la medida en que todos estos Altos Cargos son nombrados y cesados por el Consejo de Ministros, una petición parlamentaria de cese invade las competencias del Consejo de Ministros. Las competencias del Consejo de Ministros están deferidas a la Ley (como veremos más abajo) y se fundan en el principio colegial (otra forma de organización gubernamental), pero el principio como tal está constitucionalizado, por lo que una invasión de las competencias del Consejo de Ministros quiebra el principio colegial. En este sentido, una moción de reprobación de un Alto Cargo contraviene el principio colegial de organización del Gobierno e invade las competencias del Consejo de Ministros, único órgano gubernamental que puede formular juicios de valor y de oportunidad sobre los Altos Cargos. Lo que no significa que las Cámaras, en cumplimiento de su función de control, no puedan formular juicios de valor sobre los Altos Cargos, pero sin entrar en las atribuciones del Consejo de Ministros.

La reprobación desde la perspectiva legal. En la medida en que el régimen de nombramiento y cese de los Ministros está en la Constitución, su vulneración es suficiente para señalar la dificultad constitucional de la reprobación parlamentaria de los miembros del Gobierno. Pero, como la Ley del Gobierno reitera lo dispuesto por la Constitución, esta reprobación parlamentaria también infringe la Ley del Gobierno.

Más densidad tiene la vulneración de la Ley del Gobierno y de la Ley 40/2015, de 1 de octubre, de Régimen Jurídico del Sector Público (en adelante LJSP) que comporta la reprobación de Altos Cargos de la Administración General del Estado, ya que la Constitución sólo ha venido a proclamar el principio colegial que ampara los nombramientos y ceses.

Los artículos 15 y 16 de la Ley del Gobierno y los artículos 63 a 66 de la LJSP regulan el nombramiento y cese de los Altos Cargos sin interferencias parlamentarias, por lo que una moción de reprobación sobre el cese de estas personas condiciona la libertad del Gobierno para cesarlas.

La reprobación desde la perspectiva de los reglamentos parlamentarios. Vaya por delante que los Reglamentos del Congreso y del Senado no han previsto mociones de reprobación y cese de los Ministros y de otros Altos Cargos de la Administración General del Estado. En la medida en que esas mociones tiene un contenido sancionador contra personas físicas (los interesados) y jurídicas (el Gobierno y la Administración General del Estado) y comportan un desvalor sobre las mismas, no deberían tramitarse porque carecen de cobertura normativa suficiente.

Pero, si entramos en la regulación de ambos Reglamentos, encontramos que las proposiciones no de ley del Congreso y las mociones del Senado tienen fines definidos. Estos fines son muy generales en el caso del Reglamento del Congreso (“formulen propuestas de resolución, artículo 193) y más concretos y amplios en el Reglamento del Senado (que el Gobierno formule una declaración, que dé tramitación a una cuestión, que la Cámara delibere y se pronuncie sobre un texto, artículo 174). En ninguno de los casos de ambos Reglamentos se ha previsto instar el cese de los Ministros y demás Altos Cargos de la Administración General del Estado, porque de sobra se sabía que no es competencia del Parlamento y sí un ámbito propio del Presidente del Gobierno o del Consejo de Ministros, según los casos.

Por ende, también desde el punto de vista de los Reglamentos parlamentarios, por no estar previsto el fin sancionador que comportan, las mociones de reprobación de Ministros y Altos Cargos carecen de cobertura normativa suficiente.

Como conclusión hay que señalar que, a diferencia de otras Constituciones, la española no contempla la censura de los Ministros ni ampara la petición de cese de los Altos Cargos. Tampoco lo permite la legislación relativa al Gobierno ni lo han previsto los Reglamentos parlamentarios de ambas Cámaras.

Ello no es óbice para que el Parlamento, en el ejercicio de su función de control sobre el Gobierno, critique a los miembros de éste y a los Altos Cargos, pero el límite de esa crítica es la petición de cese. No se trata de una cuestión nominalista (pedir o no pedir el cese), sino teleológica. En los actos jurídicos la finalidad es un elemento esencial de su naturaleza, de modo que todo acto parlamentario que se dirija a un fin ilícito o al menos no previsto o no permitido por el ordenamiento no debería tramitarse. Esa es la conclusión para las mociones de reprobación contra los Ministros y Altos Cargos que se presentan en el Parlamento.